Nå er dagen kommet, masteroppgaven min «Modernisering av nasjonale helseregistre – muligheter og utfordringer» er levert!
Oppgaven er den avsluttende delen av mitt masterstudie ved NTNU i organisasjon og ledelse med spesialisering i innovasjon og endringsledelse. Har du synspunkt på oppgaven, hører jeg gjerne fra deg.
Da er tiden som student i faget SOS 6510 eGovernment – omstilling av offentlig sektor ved hjelp av IKT ved NTNU over. Jeg har vært så heldig å få arbeide med Robert Nystuen om eksamensoppgaven. Her kommer innledning til oppgaven vår. Vil du lese hele oppgaven kan du ta en kikk på wikien vår, evt lese PDF fil nederst i innlegget.
Kravene til offentlig sektor blir stadig større. Dette skyldes blant annet innbyggernes ønske om mer innflytelse og frihet i valg av offentlige tjenesteprodusenter (Sørensen, 2013). Krav om økt transparens er en driver for økt registrering og rapportering av data. Dette innebærer igjen at registre med god datakvalitet blir stadig viktigere for at offentlig sektor skal kunne utøve sin funksjon.
Det finnes imidlertid mange eksempler på manglende datakvalitet i offentlig registre. Ikke minst gjelder dette innen helsesektoren. Uten komplette og korrekte data er det vanskelig å fatte gode beslutninger og brukervalg. I en situasjon hvor data etterspørres i økende grad er dette et viktig tema og bør tillegges vekt i egovernment-prosjekter. Følgende sitat kan betraktes som et bilde på den utfordringen offentlig sektor står ovenfor: «There is really no such thing as objective data in the public sector. All data has been shaped by those who provide, shape and handle it” (Heeks, 2011, s. 83). Kan dette også være en av forklaringene til at de fleste egovernment initiativ eller prosjekter feiler (Heeks, 2011)?
God datakvalitet er på samme tid både spesielt viktig og spesielt utfordrende innen helsesektoren. Her finner vi store og delvis gamle datasystemer, mange aktører, varierende kompetanse og store datasett. God datakvalitet er helt avgjørende for at helseregistrene kan fylle sine formål. Dårlig datakvalitet kan i verste fall gi feil forskningsresultater, feil prioritering og ramme pasienttilbudet. Data som registreres i helsesektoren skal primært brukes til å understøtte helsehjelp. Forskning, kvalitetssikring, styring og administrasjon kan betegnes som sekundærbruk av opplysningene. Sekundærbruk av disse opplysningene vil sannsynligvis øke fremover, ikke minst siden innbyggerne i tråd med Sørensen (Sørensen, 2013) har økte forventinger til informasjon om kvalitet og muligheter til medvirkning i egen behandling.
Denne oppgaven tar for seg hvordan et helhetlig egovernment-perspektiv og økt nytteverdi for de som avgir data, kan gi økt datakvalitet i Norges største helseregister. Temaet er svært aktuelt ikke minst i relasjon til Stortingsmelding 9 (2012-2013) «Én innbygger – én journal, Digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren» (Én innbygger – én journal, 2012) hvor det sies:
«Regjeringen har som mål at innrapportering til registre skal skje mest mulig automatisk, uten dobbeltregistrering, og være en integrert del av de faste arbeidsprosessene. Sammenstilling av oppdaterte data med høy kvalitet skal gjøre det mulig å følge utviklingen i helsetilstanden til befolkningen, gjøre systematiske vurderinger av tjenestetilbudet, og være grunnlag for styring, kvalitetsforbedring og forskning.»
Dette er en ambisiøs målsetning på mange områder. I Norge har vi i dag 15 sentrale helseregistre og ca 200 kvalitetsregistre, hvorav 33 har status som nasjonale kvalitetsregistre. Alle disse er avhengig av registrering og rapportering fra helsetjenesten for å fylle sine formål.
Det er åpenbart et potensiale for å effektivisere rapporteringen til helseregistrene ved økt standardisering, gjenbruk av data og vurdering av arbeidsprosesser og -former. På den andre siden kan altså ikke målsetningen med helseregistrene oppnås uten høy datakvalitet. Høy datakvalitet betinges av at helsepersonell og helseforetak opplever helseregistrene som nyttige for egen virksomhet. Det er altså et gjensidig avhengighetsforhold mellom helsepersonell, helseinstitusjoner og helseregistre.
For at de politiske målsetningene i Stortingsmelding 9 (2012-2013) skal kunne realiseres er det mange forhold som må adresseres, de fleste av dem er langt mer komplekse enn å automatisere eksisterende rapportering. Selv om vi har mange gode helseregistre i Norge er datakvalitet et tema som stadig diskuteres. Vi vil vise at det er nødvendig å anerkjenne egovernmentsystemer som åpne sosiotekniske system for at stortingsmeldingens «krav» om høy kvalitet i data kan oppfylles. Konteksten er kompleks med et sammensatt aktørbilde og datakvalitet kan ikke «besluttes», men må tvert imot følges opp med en hybrid tilnærming hvor «myke» og «harde» tiltak kombineres.
Vi vil i besvarelsen først ta for oss relevant teori med vekt på egoverment-informasjonssystemer og motivasjonsteorier. Deretter vil vi presentere casen vår som viser eksempler på hvordan motivasjon påvirker datakvalitet ved rapportering fra helseforetak til helseregistre.
Vi har valgt følgende problemstilling:
Hvordan kan egovermentperspektivet gi bedre datakvalitet i Norsk pasientregister?
Vil du lese hele oppgaven, finner du den her! Eksamensoppgave eGov NTNU SOS6510 UEH og RN
Dette blogginnlegget er prosjektoppgaven i studiet SOS6510 eGovernment – omstilling av offentlig sektor ved hjelp av IKT og utgjør i hovedsak innledning til eksamensoppgaven i kurset. Oppgaven er skrevet i samarbeid med Robert Nygård.
_____________________________________________________________________________________________
Nasjonale helseregistre er nødvendig for helseovervåking, forskning og kunnskapsutvikling, kvalitetssikring og forbedring av helsetjenesten. I Norge har vi i dag 15 sentrale helseregistre og ca 200 kvalitetsregistre hvorav 33 har status som nasjonale kvalitetsregistre og flere skal det bli..
Tilgang på relevant og oppdatert statistikk fra helseregistrene og de enkelte virksomheters IKT-systemer kunne gitt helsepersonell og virksomhetsledelse nyttig støtte i arbeidet med å avdekke avvik og bedre kvalitets- og virksomhetsstyringen. Imidlertid finnes dette bare i begrenset grad tilgjengelig i dag.
Rapporteringen til de ulike registrene er i liten grad samordnet og er heller ikke integrert i ordinære arbeidsprosesser, men må ivaretas som en separat oppgave. Samme opplysninger må delvis registreres flere ganger og rapporteres til ulik tid i ulike formater. Forvaltning av helseregistrene våre er lagt til ulike sentrale aktører. Mange av registrene inneholder overlappende opplysninger. Registrene har ulik historie og ulik digital modenhet. De eldste registrene går tilbake til 1950 tallet og var naturlig nok papirbasert. Vårt nyeste sentrale helseregister samler ikke inn data selv, men gjenbruker data rapportert til «nøkkelregistre» som Norsk pasientregister (NPR), Folkeregisteret (DSF) og Dødsårsaksregisteret (DÅR). Data som registreres i journal/ pasientadministrative system skal primært brukes til å understøtte helsehjelp. Forskning, kvalitetssikring, styring og administrasjon kan betegnes som sekundærbruk av opplysningene. Sekundærbruk av disse opplysningene vil sannsynligvis øke fremover, ikke minst siden innbyggerne har økte forventinger til informasjon om kvalitet og muligheter til medvirkning i egen behandling.
I Stortingsmelding 9 (2012-2013) «Én innbygger – én journal, Digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren» sies:
«Regjeringen har som mål at innrapportering til registre skal skje mest mulig automatisk, uten dobbeltregistrering, og være en integrert del av de faste arbeidsprosessene. Sammenstilling av oppdaterte data med høy kvalitet skal gjøre det mulig å følge utviklingen i helsetilstanden til befolkningen, gjøre systematiske vurderinger av tjenestetilbudet, og være grunnlag for styring, kvalitetsforbedring og forskning.»
Helseminister Jonas Gahr Støres varslet i januar ti grep han ønsker å gjennomføre slik at vi skal få en fremtidsrettet sykehussektor som skal gi bedre tilbud til pasientene. Ett av disse grepene er: «Fjerne unødvendig rapportering. Omfang og tidsbruk på dokumentasjon, detaljeringsgrad, registrering og rapportering i spesialisthelsetjenesten skal kartlegges, for å redusere unødvendig rapportering som tar oppmerksomhet og tid bort fra pasientene.»
Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom helsepersonell, helseinstitusjoner og helseregistre. På den ene siden er registre prisgitt det arbeidet som gjøres lokalt i foretakene for å få komplette data med god kvalitet, på den andre siden er foretakene og helsepersonell avhengig av gode tilbakemeldinger og oversikter fra registrene som grunnlag for læring og kvalitetssikring av egen virksomhet, styring og evaluering av måloppnåelse. For at dette skal være mulig må data fra helseregistrene gjøres løpende tilgjengelig.
Norsk pasientregister er primærkilde til styringsdata for spesialisthelsetjenesten og er Norges største helseregister målt i antall utleveringer. Data fra NPR brukes blant annet til nasjonal ventelistestatistikk, finansiering av sykehus og som mål på kvalitet i pasientbehandlingen (nasjonale kvalitetsindikatorer). Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) benytter som ledd i eierstyring av regionale helseforetak (RHF) såkalte styringsparametere, majoriteten av disse beregnes med bakgrunn i NPR-data. Rapportering til NPR er følgelig gitt høy prioritet fra ledelsesnivå i RHFene.
Spørsmålet om datakvalitet i NPR har vært drøftet ved flere anledninger, «trikses» det med registrering for å få økte utbetalinger eller for å unngå negativ oppmerksomhet knyttet til lange ventetider eller høye fristbruddtall? Helseforetakene har ofte sine egne styringsdata beregnet ut fra samme grunnlagsdata som rapporteres til NPR, og tar ikke alltid eierskap til NPR-tallene.
Det er åpenbart et potensiale for å effektivisere forvaltningen av helseregistrene ved økt standardisering, gjenbruk av data og vurdering av arbeidsprosesser og -former. Samordning av rapportering til helseregistrene vil også redusere ressursbruk i helsesektoren relatert til å avgi data. På den andre side kan ikke målsetningen med helseregistrene oppnås uten høy datakvalitet. Høy datakvalitet betinges av at helsepersonell og helseforetak opplever helseregistrene ikke bare som relevante, men nyttige for egen virksomhet.
Vi har valgt følgende problemstilling:
Kan et løpende oppdatert NPR gi bedre styringsdata, mer effektive helseregistre og redusert rapporteringsbyrde for helsesektoren?
I teoridelen vil vi drøfte problemstillingen ut fra relevante teorier. Heeks CIPSODA og CARTA modeller vil bli benyttet for å belyse og drøfte henholdsvis prosessene fra lokal registrering til lokal og sentral sekundærbruk, samt vurderinger av utfordringsbildet relatert til datakvalitet.
Har du synspunkt eller innspill til problemstillingen, høres vi gjerne fra deg J
Ved utgangen av 2012 var det registrert i overkant av en billion Facebookbrukere og rundt en halv billion Twitterbrukere. I tillegg kommer brukere av en rekke andre sosiale medier. Verdens befolkning ble i 2011 anslått til å være drøyt 7 billioner. Mer enn 50 % av verdens befolkning er under 30 år og 96 % av disse «Millennials» (de som er født på 80-tallet eller senere) er med i et sosialt nettverk (Erik Qualman, Socialnomics).
Mens man tidligere har tenkt at menneskene på jorden kan knyttes til hverandre gjennom seks ledd av venner og bekjente, fant man i 2011 dette er redusert til 4,74. Dvs verden har blitt mindre gjennom vennenettverk som igjen lenker til andre nettverk. Forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Bernard Enjolras, sier i Vox Publica at ikke bare vil individer som er koblet sammen gjennom et nettverk kunne påvirke hverandres atferd og beslutninger, men at nettverket vil forsterke det enkeltpersoner gjør når andre i nettverket ser handlingen og velger å gjøre det samme. Enjolras omtaler det som skjer når brukere sprer informasjon fra sine venner eller følgere videre i sine nettverk, som generering av «informasjonskaskader».
Sosiale medier gir oss lettere tilgang til informasjon (informasjonen finner oss), gjør det lettere for oss å formidle våre meninger til mange, og kan være et godt verktøy for aksjoner. Sosiale media kan dermed støtte opp under viktige demokratiske verdier som bred folkelig deltagelse, talefrihet og uavhengig presse. Samtidig høres mange kritiske røster som stiller spørsmål ved hvorvidt sosiale media faktisk gavner demokratiet. Politisk engasjement gjennom sosiale medier omtales ofte som «slacktivism», en utvannet form for aktivisme som verken krever noe av de som deltar, eller som har noen virkning på det politiske systemet. Og på den andre siden, når «alle» informerer – hva er det som gjør at noen når frem med sitt budskap?
Ett eksempel på en informasjonskaskade er KONY 2012-aksjonen på Facebook våren 2012. Bak denne aksjonen sto «The invisible children» , en organisasjon dannet blant annet av Jason Russel (filmprodusent). De la ut en kortfilm på YouTube om Joseph Kony for å skape oppmerksomhet rundt hans krigsforbrytelser for å skape et internasjonalt press som skulle føre til at Kony ble arrestert. Filmen ble gjenstand for voldsom interesse og ble vist rundt 100 millioner ganger i løpet av de første seks dagene og har over 3 millioner «likes». Organisasjonen oppnådde å få politisk oppmerksomhet på saken.
KONY 2012 har fått en god del kritikk for metode og innhold i kampanjen, men aksjonen gir likefullt et bilde av styrken som kan ligge i bruk av sosiale media. De greide ikke bare å nå ut med informasjon til mange millioner, men også å engasjere disse i aksjoner som ga politisk press og utløste handling.
Andre eksempler på massemobilisering via sosiale media så vi i den arabiske våren. Også i Norge har vi sett mobiliseringskraften i sosiale medier, ref rosetogene etter 22. juli. Det virker også klart at det må være et stort potensiale for gjennom sosiale media å påvirke våre politikere både på nasjonalt og lokalt nivå. Ikke bare kan alternativ informasjon presenteres, men like viktig er at saker kan settes på dagsorden slik at de blir tema i nabolag eller nasjonale arenaer. En viktig lærdom fra KONY 2012 aksjonen er imidlertid sannsynligvis at man må sikre konkrete handlinger eller aksjoner, «slacktivism» eller «likes» fra sofaen er ikke nok. Til de virkelig store aksjonene er det heller ikke noen ulempe om vi kan få med en filmprodusent på laget…
I faget eGovernment ved NTNU lærer vi at eGovernment handler litt om teknologi, litt om endringsledelse og noe om politikk. Professor Arne Krokan fokuserer på at teknologi alene ikke kan skape økt effektivitet. Økt effektivitet kommer først når vi ser teknologi, samfunn og organisering i sammenheng. Tilpasning av regelverk, økt digital kompetanse, delingskultur og endring av arbeidsprosesser er viktige premisser for en mer effektiv forvaltning i tråd med visjonen i Digitaliseringsprogrammet.
Det er klart at vi har mye igjen på mange områder før vi har nådd målsetningene. Ofte pekes det på regelverk som en begrensende faktor, men kanskje handler det like ofte om vår manglende evne til å tenke nytt? Det vil si, lar vi oss ubevisst begrense av tidligere praksis og konvensjoner? Som ett eksempel på dette kan vi se på situasjonen for medisinsk og helsefaglig forskning. Det er bred politisk enighet om at det er viktig å legge til rette for forskning. Det er blant annet behov for mer kunnskap om sykdommer og sykdomsutvikling, behandlingseffekter og variasjoner i utfall.
I Norge har vi et strengt regelverk som skal ivareta personvern og informasjonssikkerhet, også i forbindelse med behandling av helseopplysninger, og det er flere aktører som har ansvar på området. For personopplysninger til bruk i medisinsk og helsefaglig forskning, regulerer helseforskningsloven (2009) hvordan søknad og godkjenningsprosess skal gjennomføres. Ett av formålene med helseforskningsloven var å gjøre søknadsprosessen for forskerne enklere gjennom at søknad nå som hovedregel bare skal sendes ett sted (regional komite for medisinsk og helsefaglige forskningsprosjekter (REK)). Det er bra at vi har et strengt regelverk for å sikre forsvarlig behandling av sensitive personopplysninger og det er bra at regelverk forsøkes forenkles for å redusere unødvendig ressursbruk. Men regelverk er altså bare en del av en helhet som må adresseres for å få til økt effektivitet.
På dette området har vi et strålende utgangspunkt med politisk vilje, tilpasset regelverk og gjennomførte organisatoriske tilpasninger (REK er styrket og har fått nye oppgaver). Men like fullt er man fortsatt et godt stykke unna å nå målet om en postkasse og forenklet prosess for forskerne. Det er nemlig slik at når det gjelder bruk av de sentrale helseregistrene til forskning, så må forsker etter å få fått forhåndsgodkjenning fra REK søke det enkelte helseregister for å få utlevert opplysninger. Siden vi har flere helseregistre for ulike deler av helsetjenesten må forsker ofte søke mange helseregistre for å få tilgang til de helseopplysninger som er nødvendig for å belyse aktuell problemstilling. Dette kompliseres ved at ansvaret for helseregistrene er fordelt mellom ulike organisasjoner. I tillegg er det ofte behov for opplysninger fra andre offentlige registre som Folkeregisteret, inntekts- og utdanningsregistre fra SSB.
Det er ikke etablert formalisert samarbeid mellom de ulike organisasjonene om søknadsskjema eller søknadsbehandling i dag. Et ganske vanlig scenario er at forsker etter å ha fått forhåndsgodkjent søknad hos REK, sender søknad til Helsedirektoratet om tilgang til ett eller flere registre, til Folkehelseinstituttet om ett eller flere registre, til Skattedirektoratet for å få tilgang til Folkeregisteret og SSB for å få tilgang til sosioøkonomiske opplysninger som for eksempel inntekt/ utdanning. For forsker gir dette lite forutsigbarhet og mye ressursbruk. Det kan også oppstå krevende situasjoner hvor en organisasjon gir avslag etter at flere andre organisasjoner har gitt de nødvendige tillatelser. Da må prosjektet endres, med ny søknadsbehandling hos alle de involverte aktører. Med andre ord, her er vi fortsatt mye igjen før ambisjonen om en postkasse er nådd!
Hva er så årsaken til at vi ikke har kommet lenger? Det er ikke vanskelig å se at vi kunne fått en bedre situasjon for forskere ved to relativt enkle grep:
Regjeringen stiller i Digitaliseringsrundskrivet krav om samordning av IT-investeringer mellom sektorene. Det er et viktig grep, men må slik jeg ser det følges av andre tiltak. Mitt eksempel viser at vi først må evne å tenke nytt, vi må utfordre gammel tenking og gamle arbeidsprosesser. Uten helhetstenking på tvers av siloene vil vi ikke lykkes. Som Krokan prediker, økt effektivitet kommer først når vi ser teknologi, samfunn og organisering i sammenheng. Bør Jens vurdere å stille krav til det offentlige på flere områder? Hva med et prosjekt for kartlegging og samordning av arbeidsprosesser – kan det hjelpe oss til nytenking?
Så er det på’n igjen! I faget eGovernment – omstilling av offentlig sektor ved hjelp av IKT (inngår i NTNUs Master of management modul Spesialisering i Innovasjon og endringsledelse) skal det igjen twitres og blogges. Nå er temaet utfordringer knyttet til hvordan offentlig sektor kan utvikle nye arbeidsprosesser og tjenester basert på de nye teknologiske muligheter.
Også Regjeringen med statsminister Jens Stoltenberg i spissen er opptatt av temaet, mine medelever og jeg er altså i godt selskap! «Regjeringen vil fulldigitalisere offentlig forvaltning» var overskriften i pressemelding fra Regjeringen 11. april 2012. «Vi skal bruke informasjonsteknologi for å gjøre offentlige tjenester bedre, enklere og mer effektive. Vi vil møte folk og næringsliv der de er, når de ønsker». Med digitalisert forvaltning vil vi effektivisere måten det offentlige jobber på og frigjøre ressurser til de store velferdsoppgavene, sa statsminister Jens Stoltenberg under presentasjonen av regjeringens nye digitaliseringsprogram (24. april 2012). Høsten 2012 fikk vi digitaliseringsrundskrivet som blant tidfester når hyppig brukte skjema skal være tilgjengelig for digital utfylling og innsending (skjema med volum over 5000 per år skal være tilgjengelig inn sommeren 2014, for skjema med volum mellom 3000 og 5000 er fristen sommeren 2015)
Denne ukes blogginnlegg er en refleksjon rundt noen av de utfordringer og hindringer vi møter på veien mot en digital forvaltning. Det er jo ikke vanskelig å se potensialet i offentlig sektor. Det er heller ikke første gang vi hører politikere omtale mulighetene informasjonsteknologi kan gi for en bedre offentlig sektor. Den første eNorge-plan kom i 2000 og etter dette har det kommet fire andre eNorge-planer som har omhandlet dette. I 2001 sa regjeringen (NOU 2001:10): «Alle statlige etater skal utarbeide strategier og konkrete tiltak innen mai 2001 for å nå målet om en døgnåpen og brukerorientert forvaltning, slik at elektroniske tjenester og elektronisk saksbehandling blir et hovedtilbud til brukerne innen ultimo 2003». St.meld. 2006/2007:17 slår fast at «offentleg sektor skal tilby heilskaplege og gode elektroniske sjølvbeteningsløysingar på område der det høver». I 2007 kom også Regjeringens fornyingsstrategi hvor det blant annet sies: «Elektronisk kommunikasjon skal vere den primære kanalen for dialogen mellom innbyggjarane og offentlege verksemder». St. meld. 2009:19 sier også noe om hvordan forvaltningen i fremtiden skal bruke IKT på en mer omfattende måte.
Det har altså snart gått 13 år og så langt er det vel ikke all verden som har skjedd? Eller som Terje Storvik, it-politisk rådgiver i dataforeningen sier «Det vi har fått til på IT-siden siden 2000-tallet er «snail-walking og frog-leap’s – ikke «kvantesprang»». Når det er tverrpolitisk enighet over tid i ett av verdens rikeste land, hvorfor går det likevel så langsomt? Til tross for stor utbredelse av digitale «dingser» og høy digital modenhet blant innbyggerne sakker vi akterut når det gjelder digitalisering av offentlig forvaltning, sammenlignet med et Europa i økonomisk krise (EU’s eGovernment bechmark). Er rikdommen vår en del av forklaringen? Der andre land er i en situasjon hvor det kuttes i offentlige budsjetter og man tvinges til nytenking, kan vi fortsette som før i en offentlig sektor som fortsetter å vokse?
I tillegg til at tjenestene skal digitaliseres legger digitaliseringsrundskrivet vekt på gjenbruk av offentlige data, bruk av felleskomponenter som Altinn, Folkeregisteret, e-id og vi skal få en digital postkasse. Det høres fint ut. I rundskrivet sies det også litt om endringer i budsjettprosesser som skal sikre helhetstenking i større statlige IKT-relaterte satsningsforslag. Det er sannsynligvis et viktig grep for å få bukt med dagens «silotenking», men er neppe nok. Og hva med kommunene? Rundskrivets virkeområde er staten, men det må jo være vel så viktig å adressere kommunene og samspillet mellom forvaltningsnivåene? Hva så med arbeidsprosessene, selv om det nå stilles krav om digitalisering av skjema vil det nødvendigvis gi en mer effektiv forvaltning eller er det en risiko for at ny teknologi sementerer arbeidsprosesser fra papirskjemaet? Den egentlige målsetningen forutsetter vel at de om lag 1000 virksomhetene i offentlig sektor samordner utviklingen av digitaliserte tjenester med fokus på hvordan nye og mer effektive arbeidsprosesser kan gavne innbyggere og forvaltning. Men da må det nok andre virkemidler til enn bare å stille krav om at papirskjema skal bli digitale. Det blir spennende å se hvordan regjeringen vil følge opp dette!
Dette blogginnlegget er prosjektoppgaven i studiet SOS6501 Teknologiendring og samfunnsutvikling og utgjør i hovedsak innledning til eksamensoppgaven i kurset. Oppgaven er skrevet i samarbeid med Erling Hilstad og Wenche King.
Bakgrunn
«Regjeringen vil fulldigitalisere offentlig forvaltning» var overskriften i pressemelding fra Regjeringen 11. april 2012. «Vi skal bruke informasjonsteknologi for å gjøre offentlige tjenester bedre, enklere og mer effektive. Vi vil møte folk og næringsliv der de er, når de ønsker.» Med digitalisert forvaltning vil vi effektivisere måten det offentlige jobber på og frigjøre ressurser til de store velferdsoppgavene, sa statsminister Jens Stoltenberg under presentasjonen av regjeringens nye digitaliseringsprogram (24. april 2012).
I 2010 var om lag 800 000 ansatt i offentlig sektor. Dette tilsvarer rundt 30 prosent av alle yrkesaktive i Norge. Ca 500 000 var ansatt i kommunal sektor. Den digitale forvaltningen skal i følge Stoltenberg gi effektivisering og frigjøre ressurser. Hvordan skal det gjøres og hvilke konsekvenser kan det gi?
Effektivisering forstås ofte som reduksjon i antall ansatte. Nedbemanning i kommunene kan gi betydelige samfunnsmessige effekter og påvirke bosettingsmønsteret i Norge. Kan følgende scenario bli en realitet?
Hovedoppslag i e-Adressa 23. april år 2020: «Roboter og automatiserte løsninger har overtatt over 80 % av offentlige forvaltningstjenester – 150 000 offentlig ansatte står i fare for å miste jobben. Trønderske kommuner er lammet av frykt for hva fremtiden bringer…»
Innledning
Det er åpenbart at offentlige sektor står ovenfor store fremtidige utfordringer når det meste av kommunikasjon og dialog etter hvert skal skje digitalt (DiFi-rapport 2011:3). I denne oppgaven skal vi derfor ta for oss sentrale utfordringer og suksesskriterier på veien mot eForvaltning. Problemstillingen vår er: «Digitalt førstevalg – hvordan kan bruk av digitale publikumstjenester påvirke offentlig sektor?
Denne problemstillingen er viktig fordi offentlig sektor på veien mot innføring av digitalt førstevalg står ovenfor store omstillingsprosesser som kan påvirke samfunnsutviklingen i Norge. Oppgaven er følgelig både dagsaktuell og interessant da den omhandler et tema som hele Norges befolkning vil måtte forholde seg til i tiden fremover. Oppgaven er videre relevant for og tar opp sentrale problemstillinger fra kurset «Teknologiendring og samfunnsutvikling».
Vår definisjon av digitalt førstevalg er hentet fra Direktoratet for forvaltning og IKT:
«Å gjere elektronisk kommunikasjon til den primære kanalen for dialog mellom innbyggjarar/næringsliv og offentlege verksemder er eit viktig mål for regjeringa, jamfør St.meld. nr. 19(2008-2009) «Ei forvaltning for demokrati og fellesskap» og Statens kommunikasjonspolitikk (2009). Denne politikken vert kalla digitalt førstevalg.» (http://www.difi.no/digital-forvaltning/digitalt-forstevalg).
Vi skal i denne oppgaven drøfte ulike tiltak som er viktige for å lykkes med dette arbeidet. Vi vil trekke frem noen etater som særskilt viktige i forhold til samarbeid og samhandling etatene i mellom. Vi skal videre vise at de største utfordringene ikke handler om teknologi, men om individer, organisasjon og ledelse. Motivasjon, digital kompetanse og digital modenhet henger nøye sammen og er viktige suksesskriterier på veien mot full digitalisering. Tilsvarende viktig er utvikling av fellesløsninger, endring av arbeidsprosesser og tilrettelegging for samordning i og mellom etater. Andre sentrale nøkkelord er politisk prioritering og gjennomføringskraft, tilstrekkelige økonomiske betingelser, forretningsmodeller og et tilpasset regelverk. Modellen nedenfor oppsummerer dette:
Lånekassen trekkes ofte frem som et godt eksempel på en etat som langt på vei har lykkes. Dessverre finnes det mange eksempler på det motsatte. Vi leser stadig om offentlige innkjøpte datasystem som er ubrukelige og i verste fall til hinder for effektivisering og atomatisering av arbeidsprosessene i offentlig sektor. Vi skal videre i oppgaven drøfte viktigheten av rett kompetanse og god kommunikasjon mellom de som utvikler systemene og de som skal bruke de (Arne Krokan 2010).
Avgrensning
Vi vil i denne oppgaven ikke foreta noen grundigere drøfting av de økonomiske aspektene ved en slik omstilling ut over viktigheten av å utvikle økonomiske modeller som muliggjør digitalisering, spesielt med tanke på de endringer som må til for å få til digitalt samarbeid sektorene i mellom. Difi-rapport 2011:3 slår fast at betydelige investeringer må til i overgangen fra manuell til digital forvaltning og at dagens finansieringsmodeller er uhensiktsmessig og at det kan være lurt å innføre sentral finansiering av fellesløsninger.
Vi vil heller ikke gå nærmere inn på hva som må gjøres av endringer i eksisterende lover og regler, men kun slå fast at det er særdeles viktighet at lovverket blir endret og tilpasset på en slik måte at det ikke er til hinder for innføring av digitalt førstevalg.
De fleste temaene som drøftes i denne oppgaven omhandler sentrale virksomheter og tjenester. På grunn av oppgavens størrelse er det ikke mulig å gå i dybden på de utfordringene som spesielt gjelder for kommunesektoren, men vi er klar over at dersom offentlig sektor skal lykkes med målet om digitalt førstevalg så spiller kommunene en sentral roller, da det er der de fleste brukerne kommer i kontakt med forvaltningen (ref. Difi-rapport 2011:3).
Viktigheten av tverrpolitisk oppmerksomhet, engasjement og forankring i ledelsen på alle nivå (politisk og departement) samt at nok økonomiske og teknologiske ressurser gjøres tilgjengelig er sentralt for å lykkes ved innføring av digitalt førstevalg. Vi erkjenner at det ikke vil være mulig å gå i dybden på dette temaet.
Oppbygging av oppgaven
Oppgaven starter med en beskrivelse av bakgrunn og innledning til problemstillingen. I drøftingsdelen vil vi, med bakgrunn i relevant litteratur, definere sentrale begrep og drøfte elementer som er viktig i forhold til problemstillingen vår. Til slutt oppsummerer og konkluderer vi med bakgrunn i oppgavens problemstilling.
I blogginnlegget Fra jordbruks- til digitalt nettsamfunn – ny bok skriver Arne Krokan om hvordan ny teknologi og digitale tjenester endrer samfunnet vårt. Krokan referer blant annet til Kevin Kelly (What Technology Wants, 2010) og hans definisjon av begrepet teknium. Teknium skal forstås som en slags selvgående evigvirkende drivkraft for utvikling av teknologi. Dvs at teknologien kontinuerlig utvikles og gir nye verktøy og muligheter. Så er det et annet spørsmål hvordan organisasjoner og samfunnet for øvrig evner å ta i bruk disse nye mulighetene. Ikke minst handler dette om mulighetene i det digitale nettsamfunnet.
I et annet av Krokans blogginnlegg, som omhandler Sebastian Thrun, belyses dette ytterligere. Thrun (professor ved Stanford) opprettet parallelt med det ordinære studieprogrammet, ett kostnadsfritt nettbasert studium med samme oppgaver og tester som for de ordinære Stanford studentene. Han gikk fra å undervise omtrent 200 studenter til å nå rundt 160.000 studenter fra alle verdens hjørner. Studentene selv tok ansvar for å oversette studiet fra engelsk til i alt 44 språk. Etter gjennomført studie kom interessant nok den høyeste rangerte Stanford studenten på plass nr 411, slått av 410 studenter fra det nettbaserte studiet. Etter erfaringene med åpne, nettbaserte klasser har Thorn sluttet ved Stanford for å arbeide for utvikling av åpne kursmoduler gjennom etableringen av Udacity. Med Udacity gjøres utdannelse tilgjengelig for «lærehungrige» uansett hvor de befinner seg. Tilbudet er kostnadsfritt (med unntak av gebyr for sertifisering), en kan studere når man vil i det tempoet som passer en selv. Med andre ord, her brukes nye teknologiske mulighet til å gjøre utdannelse tilgjengelig for alle uavhengig av bosted, sosial status og uten opptakskrav.
Thorn og Udacity er imidlertid ikke de første til å gjøre universitetsstudier tilgjengelig via internett. I 2009 ble University of the People (UoPeople) tilbyr en nettbasert og kostnadsfri «undergraduate-utdannelse» i organisasjon og ledelse i tillegg til IKT etablert. I The New York Times er det gjengitt følgende uttalelse fra grunnleggeren Shai Reshef:
«Q. How did you get started?
A. I looked around and saw that everything that was needed was already available for free. All I had to do was bring it together.
I mean open source technology, available for anyone to use for free; open educational resources; content that people produce and put on the Internet for everyone to use. And the new Internet culture of social networking, where people share, teach and learn from each other for free. »
I tillegg til UoPeople fra 2009 som arbeider hardt for å få godkjent utdanningen på lik linje med andre studier, er EdX (samarbeidsprosjekt mellom Harvard, MIT og Berkely) og Coursera som kan skilte med partnerskap med 33 anerkjente universiteter, spennende nye leverandører av gratis nettbasert undervisning i 2012. Coursera alene tilbyr hele 198 fag! Riktignok får du bare et bevis for deltagelse, men for mange er kanskje det nok? Utviklingen viser uansett at utdanning tenderer til å utvikles mot commoditytjenester. Som eksemplene fra Udacity og UoPeople viser har nettets delingskultur og dugnadsånd bidratt til å gjøre universitetsutdannelse tilgjengelig for mange som tidligere betraktet dette som uoppnåelig. Trenden med nettbaserte gratis studier vil øke kunnskapsnivået i befolkningen til nytte for hele samfunnet vårt.
Dette er jo strålende, men hva så med våre hjemlige universiteter? Hvor er for eksempel mitt kjære NTNU – teknologiens norske høyborg i dette bildet? I faget SOS6501 Teknologiutvikling og samfunnsendring, ved NTNU reflekter vi blant annet om dette temaet gjennom våre ukentlige tvangsblogginnlegg. Det virker likevel å være påfallende stor avstand fra det lille tilbudet av nettbasert undervisning som finnes ved NTNU i forhold til de store amerikanske universitetene som NTNU i andre sammenhenger gjerne vil måle seg med. Har ikke NTNU fulgt med i timen? Tvangsbloggende etterutdanningsstudenter er kanskje ikke den viktigste inntektskilden, men dersom NTNU skal klatre på de internasjonale rangeringene må foredragsholderne ha høyeste kvalitet. Burde man ikke da ha fulgt opp initiativ som Coursera? Det er kanskje på høy tid at norske universitet tenker gjennom hvilken rolle de vil ha i fremtiden. Krokan sier også i oppdateringen av sitt innlegg i forbindelse med etableringen av The Faculty Project, «de beste professorene fra verdens ledende universiteter kommer for å forelese – gratis. Hva skal vi andre gjøre da?» Det er et godt spørsmål som jeg håper engasjerer både universitetsledelse og -professorer.
Jeg har ikke svaret, men igjen har den godeste Krokan lyktes ikke bare i å finne et nytt tema som gir denne digitale immigranten grunnlag for undring, men som også understreker hele poenget med SOS6501 – den kontinuerlige teknologiutviklingen (Teknium om du vil) skaper nye muligheter som igjen ubønnhørlig endrer organisasjoner og samfunn!
I artikkelen «The Law of Online Sharing» diskuteres Mark Zukerbergs (Facebooks grunnlegger) «lov om sosial deling». Zukerberg mener at mengden informasjon som deles på internett vil bli fordoblet per år i overskuelig fremtid. Beregninger basert på interne Facebookdata skal understøtte utsagnet som også har sterke likhetstrekk med den mer kjente Moore’s lov (hvert andre år vil du for samme pris få en fordobling av antall transistorer på en chip). Facebook er selv en de organisasjonene som over tid gjort flere grep som kan bidra til at Zukerbergs lov om sosial deling blir realisert.
Allerede i 2007 forsøkte Facebook å etablere et system («Beacon»), som skulle legge grunnlaget for målrettet/ tilpasset reklame for brukerne basert på deres handlinger. Disse handlingene ble registrert ikke bare på Facebook, men også på et førtitalls andre nettsteder. Selv om du kunne velge bort Beacon på de ulike nettstedene kom det sterke reaksjoner fra personvernforkjempere og andre. Facebook valgte etter noe tid å endre policy og ga brukerne større innflytelse over hvordan deres handlinger kunne spores, men Beacon ble likevel ingen suksess. Med Open Graph plattformen tok Facebook et skritt videre, forutsatt at brukeren først gir sin tillatelse, registreres den enkeltes handlinger automatisk. Det er kommet et utall app’er som registrer og deler automatisk, for eksempel varighet av siste treningsøkt, sist hørte musikkspor etc. Mens deling tidligere gjerne var knyttet til en bevisst handling for eksempel ved bruk av «Like» knappen, skjer delingen nå også løpende uten at den enkelte bruker har oversikt over hva og til hvem det deles. Vi har fått såkalt friksjonsløs deling og denne gang uten de store reaksjonene fra brukerne. Ett annet viktig poeng i forhold til økt sosial deling er at antall mobile enheter har økt kraftig de seneste årene. Vi kan altså dele på nett uansett hvor vi er.
Hva betyr så dette for deg og meg? I forhold til personvern er det et sentralt prinsipp at det enkelte individ skal ha råderett over sine personopplysninger. Dette er strengt tatt kanskje ivaretatt gjennom at du må bekrefte at du har lest og akseptert leverandørvilkårene innledningsvis. Så er det et spørsmål om hvor bevisst en slik tillatelse er? Mye tekst og vilkår som kan endres er en gjenganger. Hvor mange forstår egentlig omfanget av opplysninger som lagres og deles? Det er en kjensgjerning at Facebook alene har enorme mengder opplysninger lagret om sine registrerte brukere. Navn, kjønn, alder, bosted, yrke, telefonnummer, arbeidsgiver, kollegaer, utdannelse, venner, familieforhold, nettverk, interesser, kjøpsvaner, musikksmak, politiske interesser, døgnrytme, geografisk lokasjon og reisemønster er bare stikkord for den voldsomme informasjonsmengden som er lagret om de fleste av oss. Noen ganger er vi bevisste på hvilke opplysninger vi gir fra oss, svært ofte skjer det altså friksjonsfritt. Forresten friksjonsfritt, smak på det ordet – neppe personvernforkjemperne som kom opp med det begrepet eller?
Det er ikke til å komme fra at Facebook sitter på en gullgruve med informasjon som kan brukes til mange formål. Dersom en ser saken fra næringslivets ståsted gir det fantastiske muligheter til å tilpasse produkter og markedsføring til det som rører seg i befolkningen. Hvorfor i alle dager skal for eksempler noen lenger bry seg med å gjennomføre ressurskrevende markedsundersøkelser når en isteden kan få tilgang til 800 millioner Facebook-brukere sine preferanser? Det er ikke så vanskelig å se at riktig brukt kan dette være bra for oss forbrukere. Vi blir spart for irriterende reklame for produkter vi overhodet ikke er interessert i, fra produsenter vi ikke «liker». Anbefalinger fra venner gjør oss tryggere i kjøpsprosessen og reduserer den tiden vi bruker på å orientere oss om produktutvalg og leverandørerfaringer. Tilsvarende blir det sannsynligvis lettere for leverandører å utvikle de tjenestene/ produktene vi etterspør. Det innebærer med andre ord at jo mer vi deler jo mer nyttig blir det?
Denne digitale innvandreren har etter en god del refleksjon omsider tvilt seg frem til at spørsmålet ikke er «to share or not to share». Deling på nett er kommet for å bli, men det er viktig at vi forstår og er oppmerksomme på hva som registreres om oss og hvordan dette benyttes kommersielt. Og så får vi bare krysse fingre og tær og håpe at ikke Facebook finner på å selge opplysningene våre til noen med onde hensikter…
Forleggere, bokhandlere, forfattere og ikke minst norsk kulturpolitikk utfordres av den digitaliseringen vi ser i samfunnet vårt. Det pågår for tiden mange parallelle diskusjoner og det kan for en uinnvidd fremstå mildest talt krevende å forstå hva problemet egentlig handler om. Hvorfor skal dette være så vanskelig akkurat når det gjelder bøker? Det digitale nettsamfunnet gjør det enklere for forfattere å få publisert sine tekster og vi forbrukere vil enkelt og rimelig kunne få tilgang til mengder med litteratur i ulike sjangre på ulike språk uansett hvor vi befinner oss. Det er klart at for forlag, trykkerier, distributører og bokhandlere byr dette på omstilling og utfordringer. På den andre siden virker det å være god samfunnsøkonomi, vi sparer mange trær og det blir mindre forurensing fra papirindustrien og transportbransjen. For forfatterne og leserne må også denne utviklingen være helt utmerket. Og til syvende og sist er det vel disse to gruppene det dreier seg om, de andre aktørene er vel egentlig mer eller mindre unødvendige mellomledd – eller?
En av diskusjonene som går heftig om dagen er behovet for en egen boklov. Bokbransjen har vært unntatt fra konkurranseloven og det eksisterer en fastprisordning for skjønnlitteratur som gjelder ut 2014. To utredninger av hvordan ordningen bør følges opp er gjennomført for Kulturdepartementet, med to helt motstridende konklusjoner. I debatten står på den ene siden Konkurransetilsynet og interessant nok finner vi Forleggerforeningen og Forfatterforeningen samlet på den andre siden. Forhenværende kulturminister Anniken Huitfeldt mener ingen av utredningene speiler e-bokmarkedet og antyder det kan bli aktuelt å bestille nye utredninger som belyser fastpris for e-bøker. Men hvordan er det mulig at vi har gjennomført to utredninger i 2011/ 2012 uten at vi har diskutert e-bøker tilstrekkelig? Selv for digitale immigranter som undertegnede er det med den utviklingen vi har sett på andre områder som film og musikk, vanskelig å tenke annet enn at e-boka er kommet for å bli?
Arne Krokan skriver i blogginnlegget Den nye forfatterøkonomien om hvordan forfatternes avhengighet til forlagenes publiseringsteknologi, kompetanse og distribusjonsapparat synes å forsvinne. I følge Krokan dekker forfatterne opptil 85 % av kostnadene for det ferdige produktet, dvs boka som kundene kjøper. En kunne da tenke at Forfatterforeningen ville juble over muligheten til å fjerne deler av disse kostnadene. Det er i et slikt scenario ikke så vanskelig å tenke seg hvorfor forlagsbransjen argumenter for en ny boklov. Med «frislipp» av e-bøker vil det kunne bli vanskelig for den tradisjonelle bokhandleren og forleggeren å overleve i konkurransen. Men hvorfor står Forleggerforeningen og Forfatterforeningen samlet i saken? Krokan skriver i sitt innlegg om mulige retninger for fremtidig inntektssystem for forfattere. Kort fortalt ser Krokan for seg tre alternativ; tekster gjøres gratis tilgjengelig i tråd med prinsippene i oppmerksomhetsøkonomien (dvs oppmerksomheten genererer inntektsgrunnlag som foredragsholder etc), engangshonorar for tekster som «pakkes inn» i ulike produkter for ulike brukergrupper eller en type streamingtjeneste hvor forfatters inntekter er resultat av antall ganger teksten leses. Er dette årsaken til at Forfatterforeningen argumenterer for fastpris på bøker? Er det frykt for eget inntektsbortfall som gjør at forfatterne gjør felles sak med de kommersielle aktørene som frykter redusert rolle?
I denne diskusjonen høres også argumenter om at det er viktig å beskytte forfatterne og forlagenes inntekter for å sikre den «smale» litteraturen og det norske språket. I norsk kulturpolitikk har det vært viktig å legge til rette for bokproduksjon og lesing av bøker. Derfor har vi momsfritak, biblioteker med gratis utlån, innkjøpsordninger osv. Er det ikke på tide at vi vrir fokus over til hvordan de nye mulighetene med e-boka kan understøtte intensjonen med disse ordningene? Istedenfor for å trekke frem Amazon og Kindle som trusler mot norskprodusert litteratur, burde vi vel fokusere på hvordan vi kan legge til rette for et økt og plattformuavhengig utvalg av norske e-bøker?
Like viktig blir det å finne velfungerende ordninger for bibliotekene våre. Bibliotekarene i folkebibliotekene har blant annet en viktig rolle i samarbeid med skole/ hjem, i å stimulere til leseglede for ferske lesere gjennom anbefalinger av bøker med passende vanskelighetsgrad. Er det ikke på tide at vi begynner å diskutere hvordan vi kan legge til rette for dette i det digitale nettsamfunnet? Hvilke typer låneordninger skal vi ha i fremtida? Hvilken rolle skal bibliotekene ha? Kan vi gjennom denne diskusjonen også finne løsningen for den «smale» litteraturen?
Sett i lys av hva forlagene har foretatt seg de seneste årene for å legge til rette for e-bokas fremvekst i Norge kan det virke paradoksalt, men Gyldendals informasjonssjef Bjarne Buset sa i et intervju i 2010 at e-boken er en mulighet, ikke en trussel for bokbransjen og «dersom digitaliseringen av bokbransjen gjøres på riktig måte, så vil dette utvide markedet og derfor har vi stor interesse av at e-boken blir en suksess.» Kanskje er det nå på tide at vi åpner opp for e-bokas muligheter, hever oss over interessekamp og proteksjonisme, og slutter å betrakte e-boka som et problem?
Unneli 